רבים מכם בוודאי שומעים היום את המונח "חקיקה פרסונלית" על רקע ההצעות לחוקק חוק שימנע מאדם שהוגשו נגדו כתבי אישום חמורים לכהן כראש ממשלה, וזאת על רקע כתבי האישום שהוגשו כנגד ראש הממשלה בנימין נתניהו.
ברשימה זו אין ברצוני להביע דעה על ההצעה האמורה אלא לעשות סדר בשאלות הרלוונטיות ולאפשר דיון מושכל בסוגיה. לפיכך אחלק את הדיון לארבע שאלות:
- מהי חקיקה פרסונלית? (שאני מכנה אותה חקיקה סלקטיבית)?
- אילו בעיות מעוררת חקיקה כזו?
- מהו הדין הנוהג לגבי חקיקה כזו?
- מהו הדין הרצוי?
מהי חקיקה פרסונלית
חוק פרסונלי – closed-class law – הוא חוק שלפי ניסוחו המחוקק יכול לזהות מראש מי האדם או האנשים שעליהם הוא יחול, בין משום שהחוק פונה לאדם או לאנשים מסוימים באמצעות שמם ובין שהדבר נעשה באמצעות הצבעה עליהם או שימוש באפיון המייחד אותם. דוגמאות בולטות מהעבר הן חוק הנשיא חיים ויצמן (גמלה ועיזבון), התשי"ג–1953, אשר קבע כי קובע כי לאלמנת הנשיא עזר ויצמן תשולם גמלה כל ימי חייה; וחוק החברה לישראל בע"מ, התשכ"ט–1969, אשר העניק לחברה פטור ממס הכנסה וממס על ריווח הון למשך 30 שנה.
למרות ההגדרה האמורה ההבחנה בין חקיקה כללית לחקיקה פרסונלית לא תמיד חדה, וקו הגבול ביניהן עשוי להיות מטושטש. למשל, יש מצבים שבהם מקרה פרטי הוא אומנם תמריץ לחקיקה, אך חקיקה זו מטרתה להוביל לפתרון קושי כללי. כדוגמה ניתן להביא את החוק המכונה חוק חלוץ– תיקוני חקיקה שהתקבלו בשנת 2007 לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט–1969 ובחוק הממשלה, התשס"א–2001, ואשר על פיהם הוגדלה תקופת הצינון הקבועה בהם לבכירי מערכת הביטחון מחצי שנה לשלוש שנים מיום תום כהונתם ועד יום הבחירות שבהן הם מבקשים להתמודד או עד יום המינוי לתפקיד שר. החוק מכונה כך משום שהתמריץ לחקיקתו היה הרמטכ"ל היוצא דן חלוץ. אך לשיטתי זה לא חוק פרסונלי משום שהחוק הוחל פרוספקטיבית על כל רמטכ"ל יוצא ובשל ההיגיון הרב שיש במניעת תלות מערכת הביטחון.
אילו בעיות מעוררת חקיקה פרסונלית?
חקיקה פרסונלית נוגדת את עיקרון הכלליות שהוא חלק משלטון החוק המהותי – חוק צריך לפנות לציבור בלתי מסוים. חקיקה פרסונלית מעוררת חשש להטיה לטובה או לרעה כלפי גורם מסוים. דרישת הכלליות נתפסת איפוא כאחד ממגיני חירויות האדם ותנאי המקטין למינימום את האפשרות להיותו של החוק לא שוויוני או לא צודק. חקיקה פרסונלית פוגעת גם בהפרדת הרשויות משום שהרשות המחוקקת למעשה פולשת לתחום של הרשות המבצעת (שאמורה לבצע את החוקים הכלליים בהתייחס לאנשים פרטיים), ולתחום הרשות השופטת (שאמורה לשפוט על בסיס החוקים אנשים פרטיים). פגיעה נוספת נוגעת ליכולת להכווין התנהגות. חקיקה פרסונלית היא חקיקה רטרואקטיבית משום שידועים הפרטים או הגורמים שהחוק יחול עליהם ועל כן היא אינה יכולה להכווין התנהגות. ולבסוף, חקיקה סלקטיבית כמובן מעוררת את החשש לפגיעה בקבוצות מוחלשות.
מהו הדין הנוהג לגבי חקיקה כזו?
הביקורת השיפוטית בישראל בכל הנוגע לחקיקה סלקטיבית מתמקדת אך ורק בהיבט אחד של דרישת הכלליות – פוטנציאל הפגיעה בזכויות אדם – וזונחת את הבעיות העקרוניות האחרות כמו הפגיעה בהפרדת הרשויות. לפיכך חוק ייבדק על בסיס מבחני פסקת ההגבלה, רק אם הוא פוגע בשוויון.
התוצאות המעשיות של התרכזות בית המשפט בביקורת השיפוטית על פי עקרון השוויון הן ראשית הכשרת מצבים שבהם אין "פגיעה" משום שקיימת הבחנה רלוונטית; שנית הכשרת הפגיעה במצבים שבהם היא לתכלית ראויה ומידתית – דהיינו עומדת בתנאי פסקת ההגבלה; שלישית, הכשרת הפגיעה במקרים שבהם החוק מוגן על פי סעיף שמירת הדינים.
דוגמאות לכך ניתן לראות בעתירה נגד חוק הפסקת הליכים ומחיקת רישומים בעניין תוכנית ההתנתקות, התש"ע–2010. החוק העניק חנינה למתנגדי ההתנתקות, ומאחר שבית המשפט בדק אותו רק במשקפי הפגיעה בשוויון, דעת הרוב קבעה כי אמנם קיימת פגיעה, אך היא לתכלית ראויה ומידתית.
דוגמא נוספת היא עתירה כנגד סעיף 3א(ט) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה–1985, אשר קובע קריטריונים שוויוניים לתמיכה ממשלתית במוסדות ציבוריים שאינם מטעם המדינה, אך מחריג את תקצוב רשת החינוך התורני, בהוציאו מתחולתו את הוצאות הממשלה לצורך תמיכה בתאגיד מרכז החינוך העצמאי (המזוהה עם אגודת ישראל) ואת הוצאות הממשלה לצורך תמיכה בתאגיד מרכז מעיין החינוך התורני בארץ ישראל (המזוהה עם ש"ס). בית המשפט כן סבר כי לכאורה יש לבחון את חוקתיות החוק בשל הפגיעה בזכות לשוויון, אלא שהיה מנוע מכך לאור סעיף שמירת הדינים.
מהו הדין הרצוי?
טענתי היא כי הביקורת השיפוטית צריכה להתייחס לא רק לפגיעה בזכות לשוויון באמצעות חקיקה פרסונלית אלא גם לפגיעה בעקרונות היסוד של השיטה. לצורך זה אני מציעה את הגישה המטא-טקסטואלית המאפשרות ביקורת על פי עקרונות היסוד של השיטה שלא מכוח מסמך כתוב. גישה זו מתאימה למקרים שבהם מדובר בשימוש לרעה בכוחו של המחוקק ובפגיעה קשה בעקרונות היסוד של השיטה – ובראשם שלטון החוק והפרדת הרשויות – אשר שיטת הממשל הדמוקרטית כשלעצמה אינה יכולה להתמודד איתם. במצבים כאלה על בית המשפט לתקן את הכשל המובנה.
הגישה המטא-טקסטואלית צריכה להיות שמורה למקרים הקיצוניים שבהם מתקיים מבחן משולב של כוונה ותוצאה, דהיינו כוונת החוק היא לחול על פרטים מסוימים, וזו אף תוצאתו. אדני ביקורת שיפוטית כזו הושתתו כבר בפסיקה, אם כי בית המשפט מעולם לא עשה בכך שימוש.
ועל השאלה האם החוק המוצע בעניין כהונת ראש ממשלה תחת כתבי אישום הוא חוק פרסונלי – על פי המבחן של הפסיקה או על פי המבחן המוצע על ידי – אתם תענו לבד.
- הכותבת – פרופ' מיכל טמיר – היא עורכת-דין החברה בצוות עוה"ד של LawFlex, ומומחית למשפט ציבורי (חוקתי ומינהלי) וסדר דין פלילי
